Rokok ilegal: Narasi berulang untuk menghambat kenaikan cukai

Meningkatkan harga rokok melalui cukai terbukti paling efektif  dalam menurunkan jumlah perokok. Riset terbaru CISDI (2025) menunjukkan kenaikan harga 10% dapat menekan kecenderungan merokok remaja hingga 22%.

Namun, kebijakan menaikkan cukai perlu diiringi dengan kebijakan lain, termasuk pengawasan ketat terhadap rokok ilegal.

Meski aparat rutin melakukan operasi, rokok ilegal masih marak dan kerap dijadikan alasan untuk menahan kenaikan cukai.

Padahal, peredaran rokok ilegal tak ada kaitannya dengan cukai, sehingga keberadaanya seharusnya tidak menghalangi pemerintah untuk menaikkan cukai rokok.

Peredaran rokok ilegal kerap dibesar-besarkan

Mengukur peredaran rokok ilegal sulit karena jenisnya beragam. Di Indonesia, variasinya meliputi rokok tanpa pita cukai, berpita cukai palsu, tanpa peringatan kesehatan bergambar alias pictorial health warning (PHW), ataupun PHW tidak sesuai.

Salah satu metode pengukuran yang dinilai objektif dan digunakan secara global adalah inspeksi sampah kemasan rokok. Pada 2024, CISDI dan Lembaga Demografi Universitas Indonesia menginspeksi sampah kemasan rokok di enam kota besar dan menemukan rata-rata peredaran rokok ilegal 10,7% dari total sampah rokok yang ditemukan.

Meski begitu, persentase tersebut belum mencerminkan skala nasional. Menurut survei ritel Direktorat Jenderal Bea Cukai dan Universitas Gadjah Mada (2023), peredaran rokok ilegal dalam skala nasional berkisar 6,9% dari total penjualan rokok.

Namun, kita perlu berhati-hati menelaah hasil survei rokok ilegal. Tim peneliti Johns Hopkins University mengungkapkan bahwa industri rokok secara global sering mengklaim angka peredaran rokok ilegal yang jauh lebih tinggi dibanding studi independen.

Tujuannya, untuk menghambat kebijakan peningkatan cukai, serta menyebarkan narasi bahwa kenaikan cukai membuat peredaran rokok ilegal semakin masif.

Misalnya, studi independen di Kolombia (2016) menemukan peredaran rokok ilegal sebesar 3,5%, tapi industri mengklaim 20%. Studi independen di Hong Kong (2012) mencatat 12%, sedangkan industri menyebut 36%.

Tim peneliti juga mengkritik estimasi peredaran rokok ilegal dari lembaga komersial, seperti Euromonitor dan GlobalData. Sebab, kedua lembaga ini bergantung pada data industri, menggunakan metodologi yang tidak konsisten, serta kurang transparan.

Faktor geografis dan regulasi lebih berpengaruh

Bank Dunia memaparkan faktor-faktor penentu tingginya peredaran rokok ilegal, tetapi tidak berkaitan langsung dengan cukai.

Faktor tersebut, antara lain potensi keuntungan memproduksi dan mengedarkan rokok ilegal, letak geografis yang memudahkan peredaran rokok ilegal, lemahnya regulasi dan tata kelola dalam penindakan, serta praktik korupsi.

Bank Dunia menemukan besaran peredaran rokok ilegal jauh lebih kecil di negara-negara yang memiliki cukai rokok tinggi, dibandingkan negara-negara dengan cukai rokok rendah.

Penyebabnya, negara-negara dengan cukai rokok tinggi umumnya memiliki regulasi, tata kelola, serta sistem pengawasan lebih baik.

Sementara itu, hasil studi CISDI (2024) menunjukkan, sejumlah kota pelabuhan besar (seperti Surabaya dan Makassar) memiliki prevalensi rokok ilegal lebih tinggi (masing-masing 21,5% dan 20,6%), dibandingkan kota besar lain.

Ini mengindikasikan faktor geografis memengaruhi peredaran rokok ilegal. Oleh karena itu, pemerintah perlu memperkuat pemantauan dan penegakan hukum rokok ilegal di wilayah-wilayah berisiko tinggi tersebut.

Selain itu, Studi CISDI (2023) menunjukkan bahwa rokok legal di Indonesia umumnya masih sangat terjangkau, bahkan semakin terjangkau dalam dua dekade terakhir. Karena itu, anggapan kenaikan cukai akan menyebabkan masyarakat beralih ke rokok ilegal kurang tepat.

Kendati harga jual rokok meningkat setiap tahun, pendapatan dan kemampuan ekonomi masyarakat untuk membeli rokok juga bertambah. Selain itu, banyaknya jumlah rokok yang dijual secara batangan membuat produk ini menjadi sangat terjangkau.

Rokok ilegal bisa diberantas sembari menaikkan cukai

Sejumlah negara berhasil menurunkan jumlah perokok dengan meningkatkan cukai, sekalipun rokok ilegal beredar. Brasil—negara dengan tingkat peredaran rokok ilegal cukup tinggi (sekitar 27%)—sukses menurunkan prevalensi merokok secara signifikan sejak menerapkan reformasi kebijakan cukai pada 2011.

Keberhasilan Brasil menjadi contoh konkret bahwa efektivitas kenaikan cukai menurunkan jumlah perokok di tengah maraknya peredaran rokok ilegal.

Turki juga sukses menurunkan konsumsi per kapita rokok sebesar 9% setelah menaikkan cukai. Evaluasi atas peningkatan cukai pada 2013 menunjukkan besaran rokok ilegal di Turki tetap stabil sekitar 12% setelah lima bulan cukai naik.

Belajar dari Brasil dan Turki, pemerintah seharusnya tetap meningkatkan cukai agar dapat menurunkan jumlah perokok di Indonesia.

Syaratnya, pemerintah perlu mengawasi secara ketat kawasan perdagangan bebas untuk mengurangi risiko penyelundupan, meningkatkan pengawasan terhadap produsen, serta menutup pabrik rokok yang tidak berizin.

Selain itu, regulasi kepemilikan mesin pelinting rokok perlu diperketat agar tidak disalahgunakan untuk memproduksi rokok ilegal.

Pemerintah perlu mengadopsi sistem pelacakan dan penelusuran (trace and track system) untuk memantau dan mengamankan rantai pasok produk tembakau.

Hal yang tak kalah penting adalah pemerintah mengaksesi Konvensi Kerangka Kerja Pengendalian Tembakau (Framework Convention on Tobacco Control) dan menerapkan Protokol Pemberantasan Perdagangan Ilegal Produk Tembakau dari WHO.

Aksesi dua aturan tersebut akan memperkuat komitmen Indonesia melindungi kesehatan masyarakat, menurunkan tingkat konsumsi produk tembakau, serta menyelaraskan kebijakan nasional dengan upaya pengendalian tembakau global.

---

Ditulis oleh:

Muhammad Zulfiqar Firdaus, Health Economics Research Associate, Center for Indonesia's Strategic Development Initiatives (CISDI)

Artikel ini sebelumnya diterbitkan di theconversation.com pada 24 September 2025. Diterbitkan kembali pada website ini untuk tujuan dokumentasi dan pendidikan.